Après le NPPF et sa justification sous-jacente de réduire considérablement la politique de planification de la nation (1 000 pages à 47), la version préliminaire (bêta) du nouveau Guide de pratique de planification en ligne (PPG) montre une détermination similaire à réduire les 7 000 pages existantes de guides de pratique assortis à ce que le ministre a qualifié d' »ensemble simplifié de directives claires et concises ».
Alors que j’ai été un partisan du NPPF et de son approche consistant à articuler une politique nationale claire et ciblée en matière de planification, et à renoncer à tenter de spécifier chaque détail de la politique du centre (voir Urban Design Matters: « Design and the NPPF »), je suis moins convaincu de la validité de l’application de la même approche aux orientations nationales en matière de planification où moins n’est pas nécessairement plus.
La nature des directives de planification
Pour faire valoir cet argument, il est important, d’abord, de comprendre quelles sont généralement les intentions des directives de planification nationales. J’en identifierais trois:
- Orienter positivement, mais non orienter, les pratiques de planification locale
- Expliquer, développer et articuler les principaux processus, politiques et concepts de planification
- Informer et éduquer là où les connaissances clés font défaut.
Deuxièmement, nous devons comprendre à qui s’adresse l’orientation en matière de planification, car si elle ne s’adresse pas au bon public, il y a peu de chances qu’elle atteigne son objectif.
Sur cette dernière question, et plus précisément en ce qui concerne le PPG, le gouvernement confond et confond donc deux publics potentiels très différents: le public de tous les jours qui peut s’intéresser à la planification locale ou s’y heurter simplement dans leur vie quotidienne ; et les professionnels et les politiciens chargés de la planification réelle. Bien que cette division soit moins nette dans le contexte du localisme où « le public » peut s’engager davantage dans la planification réelle, la planification de quartier reste un sport minoritaire par rapport à la planification et à la gestion du développement locaux et, sans doute, cette queue ne devrait pas remuer le chien.
Pourtant, en lançant le PPG, le ministre a été explicite: « La planification ne devrait pas être l’apanage des technocrates, des avocats et des officiers du conseil. Pour être efficace, notre système de planification doit être soutenu par des conseils pratiques que tout le monde peut consulter et suivre « . Le résultat est un projet qui a largement supprimé les conseils techniques complets sur la pratique de la planification au profit de ce que l’on pourrait qualifier de guide pour les profanes.
La conception et le PPG
Un exemple concret se trouve dans les paragraphes sur la conception du projet de PPG qui, à la suite des recommandations formulées dans l’examen des directives de planification de Lord Taylor, remplaceront cinq guides autonomes : By Design, Urban Design in the Planning System – Towards Better Practice (2000); Better Places to Live By Design, Guide d’accompagnement du PPG3 (2001); Safer Places: Le Système de Planification et la Prévention de la criminalité (2004); La Planification des Centres–villes: Conseils sur les Outils de Conception et de mise en œuvre (2005); et La Préparation des Codes de conception – Un Manuel de pratique (2006) (voir Urban Design Matters: « Bye-bye By Design »).
Le nouveau guide est divisé en trois parties:
- Pourquoi une bonne conception est-elle importante dans la planification?
- Pourquoi l’examen de la conception est-il important?
- Quand faut-il envisager un code de conception ?
Chacune d’elles est rédigée de manière concise, respectivement sur trois, deux et deux pages (lorsqu’elle est imprimée) avec des liens vers dix pages supplémentaires qui, notamment, s’étendent sur sept « résultats d’une bonne conception », répétant en grande partie ceux de By Design (les sept objectifs de ce dernier sont inclus ci-dessous entre parenthèses pour comparaison avec les nouveaux objectifs auxquels ils se rapportent le mieux). Le PPG appelle à des endroits qui sont:
- Fonctionnel (lisibilité)
- Soutenir un mélange d’usages et de tenures (diversité)
- Produire des espaces publics réussis (qualité du domaine public)
- Sont adaptables et résilients (adaptabilité)
- Ont un caractère distinctif (caractère)
- Sont attrayants (continuité et enclos )
- Encourager la facilité de mouvement (facilité de mouvement)
De manière confuse, les objectifs sont immédiatement suivis de onze « domaines où une attention particulière devrait être accordée », dont certains reprennent les objectifs (bien que légèrement différents ): « caractère et paysage », « contexte local », « qualité du domaine public », « facilité de déplacement », « adaptabilité » et « diversité des usages »; tandis que d’autres sont des sous-ensembles d’objectifs: « échelle », « détail », « accès pour les personnes handicapées »; ou sont des préoccupations non mentionnées précédemment: « concevoir la criminalité » et « conception solaire passive ».
Ensemble, les objectifs et les considérations spéciales couvrent bon nombre des bases clés que l’on en est venu à attendre de ces orientations. Alors, quel est le problème?
Chaudières et mannequins
Ici, une analogie peut être utile. Ma chaudière a récemment cessé de fonctionner. En fouillant les papiers que nous avions miraculeusement conservés, j’ai découvert deux documents. Tout d’abord, un simple manuel d’instructions pour les propriétaires, quelques pages me disant comment programmer la chose et comment diagnostiquer un simple défaut tel que la lumière pilote qui s’éteint. Deuxièmement, un guide d’installation avec des schémas de câblage et des spécifications techniques terriblement compliqués qui n’avaient aucun sens pour moi, mais auxquels l’ingénieur venu réparer la chaudière a immédiatement fait référence afin de diagnostiquer qu’elle avait été correctement câblée lors de l’installation (probablement un cas de l’ingénieur d’origine ne prenant pas la peine de lire le guide!).
De manière comparable, mon nouvel ordinateur (sur lequel je tape maintenant) était livré avec un ensemble de guides similaires: un simple guide imprimé « Comment commencer », que j’ai lu, et un fichier électronique donnant les spécifications complètes. et expliquer des fonctionnalités obscures, que je n’utiliserai jamais, mais qui sont là pour ceux qui comprennent et aiment ce genre de chose. Même le manuel d’instructions de ma voiture désormais vieillissante contient un résumé des informations utiles pour les propriétaires, suivi d’un guide long et technique, également non souillé par la main humaine (du moins la mienne), mais sans doute utile pour ceux qui sont ainsi enclins. Dans aucun de ces cas, je ne me suis senti bouleversé par le fait de ne pas comprendre (ou même de vouloir comprendre) les conseils techniques, j’ai simplement pris pour acquis que la vie est trop courte pour être un expert en tout, renouvelé mon respect pour ceux qui le sont et lu ce que j’avais besoin de savoir.
Nos villes, villages et villages sont bien sûr totalement différents des chaudières, des ordinateurs ou des voitures … en fait, ils sont infiniment plus complexes! De même, leur tuteur – la planification – est sans doute l’un des services publics les plus complexes. La planification, par son opérationnalisation et son objectif essentiel, est politique, discrétionnaire, ouverte à la contestation et capable de nombreuses voies de mise en œuvre, mais alors que d’autres services publics continuent de fonctionner dans un contexte de surcharge d’orientation – en témoignent le curriculum national très détaillé ou les divers guides de mise en service clinique -, la planification devrait, semble–t-il, faire l’objet du dernier Guide pour les nuls, plutôt que du soutien technique sérieux dont elle continue d’avoir besoin, notamment dans la conception.
Un tremplin vers l’excellence
À mon avis, il est tout à fait approprié que le gouvernement, comme il l’a toujours fait, cherche à influencer la pratique locale en publiant des conseils informatifs et utiles sur les différents processus, aspects pratiques et objectifs de la planification. Nous avons besoin de vrais experts pour gérer nos villes et leurs régions, et si les conseils peuvent les aider à mieux faire le travail, cela devrait être bien, même si ce n’est pas la lecture la plus stimulante pour les non professionnels. De plus, s’il est préparé sur la base de preuves solides et de la poursuite des meilleures pratiques – des activités que le gouvernement a utilisées pour financer, mais qui ont été largement victimes de l’austérité –, il devrait être possible de créer des directives de haute qualité, lisibles et à jour qui ont une réelle valeur pour les praticiens sans interférer indûment dans la pratique locale ou remplir inutilement les étagères de guides inutiles
En tant que tel, ce n’est pas un argument pour trop compliquer les choses quand elles n’ont pas besoin de l’être, ou pour maintenir les ad hoc existants, souvent obsolètes et sur- guidage de rodage; et il est certainement grand temps que la technologie moderne soit utilisée pour établir une suite de conseils dynamique et cohérente en interne, facile à mettre à jour et à utiliser. Mais en balayant d’un seul coup tous les anciens conseils (quelle que soit leur valeur) et en les remplaçant par un ensemble de notes dépouillées et au plus petit dénominateur commun, je crains que nous ne jetions le bébé avec l’eau du bain.
Nous semblons nous retrouver avec quelque chose de facile à lire, mais qui ne dit guère plus que la politique qu’il cherche à éclairer, et qui est certainement peu utile pour informer le travail des planificateurs professionnels qui ont besoin de ressources réelles, dont certaines seront sans vergogne techniques, pour les aider dans leur travail quotidien. Après tout, les planificateurs ne sont pas des technocrates, mais des professionnels travaillant dur engagés dans la prestation d’un service d’un immense intérêt public et d’une expertise technique élevée. À mon avis, nous devons voir plus d’ambition que ce que le PPG a montré jusqu’à présent: un « tremplin vers l’excellence » plutôt qu’un « guide pour les nuls », bien que cela, tout comme le manuel fourni avec ma chaudière, ait également sa place.
Alors, quand les conseils ne sont-ils pas des conseils? Lorsqu’il ne comprend pas les besoins du public qu’il cherche à répondre. En l’état, je crains que le PPG tombe dans cette catégorie, bien qu’il soit encore tôt et qu’il ne puisse que s’améliorer!
Matthew Carmona
Professeur de planification & Design urbain
École de planification Bartlett, UCL
Sept. 2013