La crise du logement de 2008

Depuis plus de 80 ans, le gouvernement fédéral soutient les prêts hypothécaires par le biais de diverses politiques, programmes et institutions. Ce soutien a permis à des millions de familles de la classe moyenne et de jeunes familles de la classe moyenne d’acheter une maison.1 Malgré ce succès, certains conservateurs continuent de remettre en question la pertinence et l’efficacité des politiques gouvernementales de longue date en matière de logement.2

Au cours des dernières années, les conservateurs qui soutiennent que certains aspects de la politique fédérale du logement sont à l’origine de la crise financière ont fait pression pour qu’une loi élimine ou limite les programmes gouvernementaux qui rendent l’accession à la propriété plus abordable pour les Américains. Ces critiques ont proposé de réduire considérablement l’empreinte de la Federal Housing Administration, ou FHA; l’élimination de la Loi sur le réinvestissement communautaire, ou CRA; et la suppression des entreprises parrainées par le gouvernement, ou GSE, Fannie Mae et Freddie Mac, qui aident à fournir des liquidités aux marchés hypothécaires et à assurer la disponibilité de l’hypothèque à taux fixe de 30 ans.3 Dans le même temps, certains membres du Congrès ont également soutenu une législation qui rouvrirait les portes aux prêts prédateurs et au manque de surveillance à l’origine de la crise du logement et des finances.4 Une législation sur certaines de ces questions peut être attendue lors de la session actuelle du congrès dans le cadre d’une vaste attaque conservatrice contre les politiques fédérales de logement de longue date.5

Ces arguments conservateurs doivent être traités avec scepticisme. Les preuves montrent que les cibles habituelles de l’attaque conservatrice n’ont pas joué un rôle significatif dans la crise du logement et de la finance. Les politiques gouvernementales qui rendent l’achat d’une maison plus abordable n’étaient pas responsables de la crise. En fait, les consommateurs qui avaient déjà des prêts hypothécaires et qui avaient accumulé des capitaux propres dans leur maison étaient plus susceptibles d’être ciblés par des prêts subprimes prédateurs que les acheteurs d’une première maison.6

Au lieu de trop de pouvoirs publics, c’est le manque de surveillance gouvernementale suffisante dans des domaines clés — y compris la protection des consommateurs, la titrisation des prêts hypothécaires sous marque de distributeur, la capitalisation des banques et les marchés financiers — qui a transformé une bulle immobilière en crise financière mondiale.

Contexte: Politiques fédérales pour soutenir l’accession à la propriété

Après la Grande Dépression, le gouvernement fédéral a adopté des politiques qui, au fil des décennies, ont contribué à faire de l’accession à la propriété un pilier clé de la classe moyenne américaine. Après le gel du marché hypothécaire dans les années 1930 et la volonté ou l’incapacité des banques de continuer à prêter, le gouvernement fédéral est intervenu pour stabiliser le marché national du logement.7

En 1934, le Congrès a créé la FHA, qui offre une assurance gouvernementale sur les hypothèques. La FHA protège les banques contre les pertes sur les prêts admissibles assurés par la FHA, ce qui rend les banques plus disposées à offrir des prêts hypothécaires au public, en particulier en période économique difficile où elles pourraient autrement fermer leurs portes.8

La même loi qui a établi la FHA a également exigé la création d’associations hypothécaires nationales et, en 1938, Fannie Mae a été créée avec le soutien du gouvernement. Fannie Mae a été agréée publiquement pour promouvoir les objectifs généraux de fournir une plus grande liquidité et stabilité sur les marchés hypothécaires. Au cours de ses premières années, Fannie Mae avait le monopole du marché hypothécaire secondaire du pays, achetant des hypothèques assurées par la FHA et l’Administration des anciens combattants, ou VA.9

Après la Seconde Guerre mondiale, le projet de loi GI habilitait la VA à assurer des prêts hypothécaires aux militaires de retour, fournissant un soutien gouvernemental pour des millions d’hypothèques abordables qui ont stimulé la croissance économique du pays après la guerre. Dans les années 1950, le rôle de Fannie Mae s’est étendu au-delà de l’achat de prêts hypothécaires FHA et VA en prêts conventionnels, ce qui a fait baisser davantage les coûts pour les consommateurs. Dans les années 1970, la Federal Home Loan Mortgage Corporation, connue sous le nom de Freddie Mac, a été créée pour acheter et titriser des prêts hypothécaires conventionnels.10 Freddie Mac, Fannie Mae, la FHA et la déduction fiscale hypothécaire constituent le cœur de la politique fédérale du logement contemporaine.

Le soutien du gouvernement au marché hypothécaire a contribué à augmenter considérablement les taux d’accession à la propriété. Entre 1940 et 1960, le taux d’accession à la propriété de la nation est passé de 44% à 62% — en raison à la fois du soutien vigoureux du gouvernement aux marchés du logement par le biais de la FHA et de la VA par le biais du projet de loi GI, ainsi que de la forte croissance démographique, de la productivité et de l’économie qui ont caractérisé le boom de l’après-guerre.11 Depuis les années 1960, la politique gouvernementale a contribué à maintenir ce taux de propriété plus élevé, le taux d’accession à la propriété demeurant constamment au-dessus de 60 %, atteignant un sommet à 69 % en 2005. Il s’élève à 64% aujourd’hui.12 Avant la création de ces entités fédérales, il était peu probable que les banques accordent des prêts hypothécaires à moins que l’emprunteur ne verse une mise de fonds très importante, souvent jusqu’à 50%, et ne promette de rembourser le prêt ou de le refinancer dans un délai de trois à cinq ans. Lorsque l’économie s’est effondrée, les banques n’étaient pas du tout disposées à prêter.13 Le soutien fédéral au marché hypothécaire a permis aux emprunteurs de choisir parmi de meilleurs produits de prêt; l’hypothèque populaire à taux fixe de 30 ans, par exemple, est unique au monde et est le résultat d’un fort soutien fédéral des marchés hypothécaires américains.14 Ces entités hypothécaires fédérales veillent également à ce que les prêts hypothécaires soient disponibles pendant les périodes économiques difficiles où le marché privé ferme complètement ses portes aux consommateurs.

Pendant des générations, l’accession à la propriété a représenté la plus grande source de richesse pour la plupart des ménages américains.15 Les propriétaires peuvent puiser dans leur patrimoine immobilier pour investir dans d’autres activités, notamment pour soutenir l’éducation de leurs enfants, obtenir du financement pour de petites entreprises ou gérer une urgence financière. L’accession à la propriété permet également aux ménages une plus grande prévisibilité et stabilité financières et a été liée à des avantages sociaux, notamment des taux plus élevés de satisfaction à l’égard de la vie, de participation politique et de volontariat.16

Bien que ces investissements fédéraux dans l’accession à la propriété aient aidé les familles blanches à s’enrichir, les familles de couleur ont souvent été exclues. La FHA, la VA et le GSEs ont facilité des politiques telles que le redlining et les prêts discriminatoires qui ont accru la ségrégation et empêché les personnes de couleur d’accéder à la propriété dans des zones souhaitables.17 Des recherches ont montré que cette politique discriminatoire contribuait de manière significative aux écarts de richesse des ménages raciaux modernes — et sapait considérablement la mobilité économique et sociale des Afro-Américains et des Latinos.18

Cet ensemble de politiques néfastes a commencé à être inversé dans les années 1960 et 1970 avec l’adoption de lois sur les droits civiques, y compris la création des États-Unis. Département du Logement et du Développement urbain en 1965; l’adoption de la Loi sur le logement équitable en 1968; l’adoption de la Loi sur le réinvestissement communautaire en 1977; et des modifications aux pratiques de prêt de la FHA.19 La politique fédérale a lentement commencé à promouvoir l’accès au logement des communautés historiquement discriminées et mal desservies par la titrisation et l’assurance sur les prêts hypothécaires, ainsi que des incitations à l’octroi de prêts qui se sont développées plus tard dans les objectifs de logement abordable du GSE dans les années 1990. Cependant, le processus de correction de ces erreurs a été lent, avec un recul important, et une grande partie des dommages causés par ces politiques honteuses persiste à ce jour.20

Racines de la crise du logement de 2008

Au début des années 2000, la part du gouvernement et de la GSE sur le marché des prêts hypothécaires a commencé à décliner à mesure que le marché de la titrisation purement privée, appelé marché des titres de marque privée ou PLS, se développait. Au cours de cette période, il y a eu une expansion spectaculaire des prêts hypothécaires, dont une grande partie était constituée de prêts subprimes aux caractéristiques prédatrices.21 La majorité de ces prêts hypothécaires étaient des refinancements de propriétaires existants, beaucoup croyant qu’ils profitaient de taux d’intérêt plus bas pour extraire la valeur nette de la maison. Au lieu de cela, ils ont souvent été exposés à des produits complexes et risqués qui sont rapidement devenus inabordables lorsque les conditions économiques ont changé.22 Le reconditionnement de ces prêts risqués en produits complexes par lesquels les mêmes actifs étaient vendus plusieurs fois dans tout le système financier était lié à l’expansion des prêts prédateurs et à la croissance du marché des PLS.

Cela a répandu le danger des prêts hypothécaires risqués, systématisant les risques du marché immobilier dans l’ensemble du système financier mondial.23 Ces développements se sont produits dans un environnement caractérisé par une surveillance et une réglementation gouvernementales minimales et dépendaient d’un environnement de taux d’intérêt perpétuellement bas où les prix des logements continuaient d’augmenter et où le refinancement restait une option viable pour continuer à emprunter. Lorsque le marché du logement a stagné et que les taux d’intérêt ont commencé à augmenter au milieu des années 2000, les roues se sont détachées, menant à la crise financière de 2008.

Il existe un quasi-consensus parmi les experts selon lequel la crise du logement a été causée principalement par la montée des prêts prédateurs et des produits aux caractéristiques exotiques commercialisés auprès des consommateurs sans information ni préparation adéquate et utilisant parfois des informations frauduleuses, ainsi que par l’échec du marché des PLS.24 Mais certains conservateurs ont continué de remettre en question les principes fondamentaux de la politique fédérale du logement et ont imputé la responsabilité de la crise au soutien du gouvernement aux prêts hypothécaires. Cette attaque se concentre sur les prêts hypothécaires de la FHA, le soutien de Fannie Mae et Freddie Mac aux marchés hypothécaires et les incitatifs de prêt de l’ARC pour les communautés mal desservies. Ces allégations visant la politique fédérale du logement sont en contradiction avec les preuves.

Les prêts hypothécaires assurés par la Federal Housing Administration n’ont pas provoqué la crise

Depuis sa création en 1934, la FHA a assuré 34 millions de prêts hypothécaires, contribuant ainsi à réduire les acomptes et à établir de meilleures conditions pour les emprunteurs qualifiés cherchant à acheter des maisons ou à se refinancer.25 Lorsqu’un prêteur hypothécaire est approuvé par la FHA et que l’hypothèque est dans les limites de la FHA, la FHA fournit une assurance qui protège le prêteur en cas de défaut de paiement. Bien que ce rôle élargisse l’accès au crédit hypothécaire et ait joué un rôle clé dans le démarrage de la croissance de l’accession à la propriété aux États-Unis après la Grande Dépression, les prêts hypothécaires assurés par la FHA n’ont jamais dominé le marché immobilier américain.

Les critiques ont attaqué la FHA pour avoir fourni des prêts hypothécaires non durables et excessivement bon marché qui ont alimenté la bulle immobilière. En effet, loin de contribuer à la bulle immobilière, la FHA a constaté une réduction significative de sa part de marché des créations dans la perspective de la crise du logement.26 En effet, les prêts FHA standard ne pouvaient pas concurrencer les coûts initiaux inférieurs, la souscription plus souple et les exigences de traitement réduites des prêts subprimes sous marque privée.27 Dans de nombreux cas, les courtiers ont poussé les emprunteurs vers des produits de subprimes à risque plus élevé, même lorsqu’ils se sont qualifiés pour des prêts hypothécaires garantis par la FHA plus sûrs. La réduction de la part de marché de la FHA a été significative: En 2001, la FHA a assuré environ 14% des prêts immobiliers; au plus fort de la bulle en 2007, elle n’en assurait que 3%.28 De plus, au plus fort de la crise des saisies, les taux de délinquance grave sur les prêts FHA étaient inférieurs à la moyenne nationale et bien inférieurs à ceux des prêts privés consentis à des emprunteurs non premiers.29

Après la crise, la part de marché de la FHA a considérablement rebondi, atteignant un sommet de 25% en 2011, car elle a comblé le vide laissé sur le marché lorsque les assureurs hypothécaires privés ont commencé à faire faillite ou à reculer.30 Cela est conforme au rôle stabilisateur de la FHA dans le soutien du gouvernement aux marchés hypothécaires. Les analystes ont observé que si la FHA n’avait pas été disponible pour combler ce manque de liquidité, la crise du logement aurait été bien pire, entraînant potentiellement une récession à double creux.31 Cette intervention, qui a probablement permis aux propriétaires d’économiser des millions de dollars en capital immobilier, n’a pas été sans coût pour la FHA.32 La santé financière de la FHA a souffert du fait que les acheteurs de maisons qui ont acheté des prêts pendant la Grande récession ont commencé à faire défaut en plus grand nombre. La FHA s’est largement remise de cette période en modifiant ses conditions et exigences de prêt, et elle est à nouveau sur des bases financières solides.33 Les taux de défaut pour les prêts assurés par la FHA sont les plus bas depuis une décennie.34

Fannie Mae et Freddie Mac n’ont pas provoqué la crise

Comme expliqué ci-dessus, Fannie Mae et Freddie Mac fournissent des liquidités pour soutenir le marché hypothécaire du pays en achetant des prêts auprès de prêteurs et en les conditionnant en titres adossés à des prêts hypothécaires. Ils vendent ensuite ces titres à des investisseurs, garantissant les paiements mensuels sur les titres. Ce système permet aux banques d’offrir des produits abordables aux acheteurs de maisons tels que l’hypothèque à taux fixe de 30 ans: Fannie Mae et Freddie Mac achètent ces prêts auprès des prêteurs, ce qui permet aux prêteurs de se faire rembourser rapidement au lieu d’attendre jusqu’à 30 ans pour reconstituer leurs fonds. En étendant leur garantie à ces titres, les deux GSE permettent aux investisseurs à taux d’intérêt d’acheter des titres adossés à des hypothèques résidentielles tandis que les GSE conservent et gèrent leur risque de crédit.

Les critiques ont attaqué les GSE et leur ont reproché de soutenir les prêts et la titrisation dangereux qui ont conduit à la crise du logement. Au cours des années précédant la crise, cependant, les titriseurs privés ont pris de plus en plus de parts de marché des GSE avec le développement d’un marché de PLS massif soutenu par les grandes banques de Wall Street.46 Fannie Mae et Freddie Mac ont moins joué un rôle de marché dans la période précédant la crise que pendant la majeure partie de l’après-guerre. Les institutions financières de Wall Street n’ont pas respecté les mêmes normes que celles établies par Fannie Mae et Freddie Mac, encourageant les prêts risqués pour répondre à l’appétit des investisseurs pour les titres adossés à des prêts hypothécaires PLS; ces prêts ont alimenté une expansion significative des prêts hypothécaires à risque.

Ce changement a entraîné une baisse rapide de la qualité des prêts hypothécaires. Un prêteur n’avait plus besoin de faire un bon prêt pour le vendre sur le marché hypothécaire secondaire — tout prêt ferait l’affaire. La Commission d’enquête sur la crise financière a constaté qu’en 2008, les prêts GSE avaient un taux de retard de 6.2%, en raison de leurs exigences traditionnelles de souscription et de qualification, contre 28,3% pour les prêts non GSE ou sous marque privée, qui n’ont pas ces exigences.47

De plus, il est peu probable que les objectifs de longue date du GSE en matière de logement abordable aient encouragé les prêteurs à augmenter les prêts à risque.48 Depuis 1992, Fannie Mae et Freddie Mac sont assujettis à des objectifs de logement abordable conçus pour aider à cibler leur soutien aux prêts hypothécaires unifamiliaux et multifamiliaux afin d’accroître l’accession à la propriété dans les communautés économiquement marginalisées.49 Les objectifs sont nés de la Loi sur le logement et le développement communautaire de 1992, qui a été adoptée avec un soutien massif des deux partis.50

Malgré le mandat assez large des objectifs en matière de logement abordable, il y a peu de preuves que l’orientation du crédit vers les emprunteurs des collectivités mal desservies a causé la crise du logement. Le programme n’a pas modifié de façon significative les grandes tendances des prêts hypothécaires dans les collectivités mal desservies, et il a très bien fonctionné pendant plus d’une décennie avant que le marché privé ne commence à commercialiser massivement des produits hypothécaires plus risqués.51

Certes, les GSE ont commis des erreurs coûteuses qui ont contribué à la bulle immobilière et les ont finalement placées sous tutelle gouvernementale. Alors que la part de Wall Street sur le marché de la titrisation augmentait au milieu des années 2000, les revenus de Fannie Mae et Freddie Mac ont considérablement diminué.52 Déterminés à empêcher les actionnaires de paniquer, ils ont rempli leurs propres portefeuilles d’investissement avec des titres adossés à des prêts hypothécaires risqués achetés à Wall Street, ce qui a généré de meilleurs rendements pour leurs actionnaires.53

Au cours des années qui ont précédé la crise, ils ont également commencé à abaisser les normes de qualité du crédit pour les prêts qu’ils ont achetés et garantis, alors qu’ils tentaient de concurrencer les autres acteurs du marché privé pour obtenir des parts de marché. Ils ont garanti des prêts appelés hypothèques Alt-A, qui ont fait défaut à des taux élevés.54 Ces prêts provenaient généralement de versements importants, mais avec peu de documentation.55 Bien que ces hypothèques Alt-A représentaient une petite part des hypothèques garanties par GSE – environ 12% —, elles étaient responsables de 40 à 50 % des pertes de crédit GSE en 2008 et 2009.56

Ces erreurs combinées ont conduit les GSE à la faillite et les ont placées en conservation, où elles demeurent aujourd’hui — près d’une décennie plus tard.57 Cependant, ils ont été en retard dans le jeu et n’ont pas entraîné les prêts prédateurs qui ont conduit à la crise du logement, qui ont plutôt été principalement financés par les banques de Wall Street et les titriseurs.58 Et, comme décrit ci-dessus, dans l’ensemble, les prêts adossés à des GSE ont obtenu de meilleurs résultats que les prêts non GSE pendant la crise.

La Loi sur le réinvestissement communautaire n’a pas provoqué la crise

La Loi sur le réinvestissement communautaire, ou ARC, est conçue pour remédier à la longue histoire de prêts discriminatoires et encourager les banques à aider à répondre aux besoins de tous les emprunteurs dans tous les segments de leurs communautés, en particulier les populations à revenu faible et modéré.59 Le Congrès a adopté l’ARC en 1977 pour fournir des incitations à l’octroi de prêts pour soutenir la législation anti-discrimination en matière de droits civils et en réponse aux fermetures de banques locales et aux faibles niveaux de prêts injustifiés dans certaines communautés qui excluent des populations entières des avantages de l’accession à la propriété. L’idée centrale de l’ARC est d’encourager et de soutenir des prêts privés viables aux collectivités mal desservies afin de promouvoir l’accession à la propriété et d’autres investissements communautaires. La loi a été modifiée à plusieurs reprises depuis son adoption initiale et est devenue une pierre angulaire de la politique fédérale de développement communautaire.60 L’ARC a facilité l’octroi de prêts privés de plus de 1,5 billion de dollars aux collectivités mal desservies, ce qui a grandement contribué à la création de logements abordables pour les groupes à revenu faible et modéré ainsi qu’au développement économique communautaire en général.61

Les critiques conservateurs ont soutenu que la nécessité de répondre aux exigences de l’ARC a poussé les prêteurs à assouplir leurs normes de prêt avant la crise du logement, ce qui a effectivement incité l’extension du crédit aux emprunteurs non mérités et alimenté une bulle immobilière insoutenable.62 Pourtant, les éléments de preuve ne corroborent pas ce récit.

De 2004 à 2007, les banques couvertes par l’ARC sont à l’origine de moins de 36 % de tous les prêts hypothécaires à risque, car les prêteurs non bancaires effectuaient la plupart des prêts à risque.63 Sur cette part minoritaire, seulement 10 % de tous les prêts consentis par les banques couvertes par l’ARC et leurs sociétés affiliées à des particuliers à faible revenu étaient même admissibles à des crédits de prêt de l’ARC.64 Au total, la Commission d’enquête sur la crise financière a déterminé que seulement 6% des prêts à coût élevé, une approximation des prêts subprimes aux emprunteurs à faible revenu, avaient un lien quelconque avec l’ARC, bien en deçà d’un seuil qui impliquerait une causalité significative dans la crise du logement.65 En effet, les prêteurs non bancaires et non-ARC ont souvent été les coupables de certains des prêts subprimes les plus dangereux au cours de la période précédant la crise.

Les prêts consentis par les établissements bancaires de l’ARC étaient seulement moitié moins susceptibles de faire défaut que les prêts similaires consentis dans les mêmes quartiers par des bailleurs de fonds privés non bancaires non soumis à la loi — dont 400 ont fait faillite dans tout le pays pendant la crise du logement.66 Cela est conforme à la portée relativement limitée de la loi et à sa fonction essentielle de promouvoir l’accès au crédit pour les emprunteurs admissibles, traditionnellement mal desservis. L’éviction ou l’élimination de l’ARC pour son rôle supposé dans la crise non seulement poursuivrait la mauvaise cible, mais freinerait également les efforts visant à réduire les prêts hypothécaires discriminatoires.

Défendre un bilan de succès

Bien que personne ne puisse prétendre que la politique fédérale en matière de logement a été parfaite, le soutien du gouvernement aux prêts hypothécaires et à la liquidité sur les marchés hypothécaires a procuré de réels avantages aux consommateurs et à l’économie. La politique fédérale du logement favorisant l’abordabilité, la liquidité et l’accès n’est pas une expérience malavisée, mais plutôt une réponse aux défaillances du marché qui ont brisé le marché du logement dans les années 1930, et elle a maintenu des taux élevés d’accession à la propriété depuis. Avec le soutien du gouvernement fédéral, un nombre beaucoup plus grand d’Américains ont bénéficié des avantages de l’accession à la propriété que dans l’environnement du marché libre avant la Grande Dépression.

Imputer la responsabilité de la crise du logement au gouvernement est malavisé et conduira à de mauvaises solutions pour les questions de politique du logement liées à la réforme du GSE, à la FHA et à la législation sur les prêts abordables. Plutôt que de se concentrer sur le danger du soutien du gouvernement aux marchés hypothécaires, les décideurs seraient mieux servis en examinant ce que la plupart des experts ont déterminé comme étant les causes de la crise — les prêts prédateurs et une mauvaise réglementation du secteur financier. Placer le blâme sur la politique du logement ne parle pas des faits et risque de revenir en arrière à une époque où la plupart des Américains ne pouvaient même pas rêver de posséder une maison.

Colin McArthur est un ancien juriste du Center for American Progress. Sarah Edelman est Directrice de la Politique du logement au Centre.