Es gibt einen Platz für Alarmismus, wenn es um Bedrohungen der bürgerlichen Freiheiten geht. Zu viel Sorge um unsere Freiheiten ist besser als zu wenig, besonders angesichts einer Regierung, die nach dem Sept. 11 angriffe.
Aber es gibt auch einen Ort, ein Jahrzehnt später, für nüchterne Reflexion. Nach historischen Maßstäben führte die innerstaatliche rechtliche Reaktion auf 9/11 zu Erschütterungen der bürgerlichen Freiheiten, nicht zu Erdbeben. Und selbst diese Änderungen waren größtenteils eher auf neu geordnete Prioritäten der Strafverfolgung als auf grundlegende Gesetzesänderungen zurückzuführen.
Betrachten Sie den USA Patriot Act, der kurz für diesen Orwellschen Schluck war: Vereinigung und Stärkung Amerikas durch Bereitstellung geeigneter Werkzeuge, die erforderlich sind, um den Terrorism Act von 2001 abzufangen und zu behindern. Das Gesetz, mehr als 300 Seiten lang, segelte sieben Wochen nach den Anschlägen mit wenig Dissens durch den Kongress. Es wurde schnell zu einer Art Abkürzung für Missbrauch und Überforderung durch die Regierung.
Der Patriot Act erweiterte unbestreitbar die Überwachungsbefugnisse der Regierung und den Geltungsbereich einiger Strafgesetze. Aber dies war in Wahrheit ein Basteln am Rande und nichts im Vergleich zu den Reaktionen anderer entwickelter Demokratien, in denen Sicherungsverwahrung und Einschränkungen der subversiven Rede alltäglich wurden.
„In vergleichender Perspektive erscheint der Patriot Act banal und mild“, schreibt Kent Roach, Juraprofessor an der Universität von Toronto, in einem neuen Buch: „Der 9/11-Effekt: Vergleichende Terrorismusbekämpfung.“
Die Geschichte ist anders, wenn man über das innerstaatliche Strafrecht hinausgeht. Inhaftierungen in Guantánamo Bay, außerordentliche Überstellungen und brutale Verhöre stellten die Grenzen der angemessenen Ausübung von Regierungsgewalt in Kriegszeiten auf die Probe. Die amerikanische Regierung hielt fast ein Jahrzehnt lang Menschen ohne Anklage fest, die sich mit Folter beschäftigten, wie dieser Begriff im Völkerrecht verstanden wird, und schickte Menschen zur Befragung ins Ausland in Länder, von denen bekannt ist, dass sie sich an Folter beteiligen, was alle zustimmen müssen.
Doch das Strafrecht selbst änderte sich nach den Anschlägen erstaunlich wenig. Was sich änderte, war, wie die Strafverfolgung ihre Mission konzipierte.
Fast unmittelbar nach den Anschlägen kündigte Generalstaatsanwalt John D. Ashcroft „ein neues Paradigma“ an.“ Terrorakte zu verhindern, sagte er, sei jetzt wichtiger als Verbrechen nachträglich zu bestrafen. Es gab hier Echos von „Minority Report“, der Philip K. Dick-Geschichte von 1956 (und dem Film von 2002), die eine Welt darstellte, in der die Polizei Kriminelle fängt, bevor sie handeln können, basierend auf ihren Gedanken und nicht auf ihren Handlungen.
Das neue Paradigma förderte die Verhaftung von Menschen, die für gefährlich gehalten wurden, wie Herr. Ashcroft sagte es, „Spucken auf dem Bürgersteig,“ oder für Einwanderungsdelikte, oder als materielle Zeugen. Es verstärkte die Überwachung religiöser und dissidenter Gruppen. Es verstärkte die Anwendung eines Gesetzes, das auch nur die Unterstützung von Organisationen verbietet, die angeblich am Terrorismus beteiligt sind, und übte Druck auf Aktivitäten aus, von denen lange angenommen wurde, dass sie durch den Ersten Verfassungszusatz geschützt sind. Und es führte Informanten in muslimische Gemeinschaften ein, was zu einer Kultur des Misstrauens und der Anklage der Gefangenschaft führte.
Die Zahl der Menschen, die direkt von diesen Veränderungen betroffen waren, war im großen und Ganzen gering. Die indirekte abschreckende Wirkung auf die Meinungs-, Vereinigungs- und Religionsfreiheit war nicht messbar. Aber nach den Maßstäben der Alien and Sedition Acts von 1798, der Palmer-Razzien von 1920, der Internierung von Japanern während des Zweiten Weltkriegs und der McCarthy-Ära war die Kontraktion der inneren bürgerlichen Freiheiten im letzten Jahrzehnt gering.
Frühzeitige Festnahme, breite Anklage
Wie in der Vergangenheit üblich, willigten die Gerichte in die Bemühungen der Regierung zur Bekämpfung des Terrorismus ein. Der Oberste Gerichtshof hat zwar die Fähigkeit der Exekutive, Gefangene in Guantánamo Bay zu halten, eingeschränkt. Aber Entscheidungen in Straf- und Einwanderungsfällen erzählen eine andere Geschichte.
„Die Gerichte haben schrecklich versagt“, sagte Susan N. Herman, die Präsidentin der American Civil Liberties Union und Autorin von „Taking Liberties: Der Krieg gegen den Terror und die Erosion der amerikanischen Demokratie“, das im Oktober veröffentlicht wird.
Der Oberste Gerichtshof, sagte sie, weigert sich routinemäßig, Fälle anzuhören, in denen niedrigere Gerichte die Position der Regierung in Fällen der nationalen Sicherheit aufrechterhalten. „Sie sind nicht an Herausforderungen der bürgerlichen Freiheiten interessiert“, sagte sie über die Richter. „Sie sind nur interessiert, wenn die Regierung verliert.“
Das Ziel, den Terrorismus zu stoppen, bevor er geschieht, veranlasste die Strafverfolgungsbehörden des Bundes, frühzeitig Verhaftungen vorzunehmen und sich dann auf Anklagen zu verlassen, die wenig Beweise für konkretes Verhalten erforderten. Staatsanwälte beschuldigten Angeklagte, die der Beteiligung am Terrorismus beschuldigt wurden, häufig mit Verschwörung oder „materieller Unterstützung“ von Gruppen, die angeblich am Terrorismus beteiligt sind.
Diese Gesetze waren bereits in Kraft, sagte Robert M. Chesney, Juraprofessor an der Universität von Texas. „Der Unterschied ist“, sagte er, „sie wurden einfach nicht benutzt.“
Nach dem Sept. 11 Anschläge, die Dinge haben sich geändert. Allein in den ersten fünf Jahren beschuldigten die Staatsanwälte mehr als 100 Personen, terroristische Gruppen materiell unterstützt zu haben. Diese Unterstützung nahm oft konkrete Formen an, wie die Bereitstellung von Waffen, und schien im Allgemeinen direkt mit der Förderung gewalttätiger Ziele verbunden zu sein.
Aber einige Strafverfolgungen basierten auf der Übersendung von Geld an Gruppen, die sowohl humanitäre Arbeit als auch Gewalt betrieben. Und letztes Jahr entschied der Oberste Gerichtshof in Holder v. Humanitarian Law Project, dass es auch ein schweres Verbrechen sein könnte, terroristische Gruppen lediglich dazu zu drängen, friedliche Mittel zur Beilegung von Streitigkeiten einzusetzen. Eine solche Rede, Das Gericht sagte, belief sich auf materielle Unterstützung und könnte ungeachtet des Schutzes des Ersten Verfassungszusatzes strafrechtlich verfolgt werden.
Der oberste Richter John G. Roberts Jr., der für die Mehrheit schrieb, betonte, dass das Gesetz zur materiellen Unterstützung nur für Reden gelte, die von terroristischen Gruppen geleitet oder mit ihnen koordiniert würden. Die Menschen „können zu jedem Thema alles sagen, was sie wollen“, ohne gegen das Gesetz zu verstoßen, sagte der oberste Richter, solange sie unabhängig sprechen.
Aggressiver Einsatz materieller Unterstützung und ähnliche Gesetze, antworteten Kritiker, lösten zwei Prinzipien aus, die seit etwa einem halben Jahrhundert für erledigt gehalten worden waren. Eine davon war, dass die bloße Mitgliedschaft in einer subversiven Organisation nicht zu einem Verbrechen gemacht werden kann. Das andere ist, dass die abstrakte Befürwortung sogar des gewaltsamen Sturzes der Regierung nach dem Ersten Verfassungszusatz toleriert werden muss.
Die Entscheidung des Humanitarian Law Project „ähnelt der Art der Kriminalisierung in der McCarthy-Ära von Sprache und Schuld durch Assoziation“, sagte David D. Cole, Juraprofessor an der Georgetown University, der die Herausforderer im Fall des Humanitarian Law Project als Anwalt beim Center for Constitutional Rights vertrat.
Ein zweites Gesetz, das bereits in den Büchern steht und die Verhaftung und Inhaftierung von materiellen Zeugen erlaubt — Menschen, die Beweise für die Verbrechen anderer haben sollen — wurde nach Ansicht von Kritikern als Schattenhaft missbraucht. Anstatt das Gesetz zu verwenden, um sicherzustellen, dass Menschen mit Informationen über das Fehlverhalten anderer auftauchen würden, um auszusagen, sagten diese Kritiker, Staatsanwälte nutzten das Gesetz, um Menschen selbst der Verbindungen zum Terrorismus verdächtigt zu halten.
Schuldig bis unschuldig erwiesen
Gesetze in Bezug auf Einwanderungsdelikte wurden auch verwendet, um Menschen des Terrorismus verdächtigt zu verhaften, nach einem 2003 Bericht des Generalinspekteurs des Justizministeriums. In dem Bericht heißt es, dass die üblichen Vermutungen des Rechtssystems nach den Anschlägen auf den Kopf gestellt wurden. Menschen, die wegen Einwanderungsvorwürfen inhaftiert waren, wurden als schuldig angesehen, bis ihre Unschuld bewiesen war, und wurden oft monatelang unter harten Bedingungen festgehalten, nachdem ihnen die Freilassung befohlen worden war.
In Entscheidungen im Jahr 2009 und im Mai dieses Jahres blockierte der Oberste Gerichtshof zwei Klagen, die darauf abzielten, Herrn Ashcroft für das verantwortlich zu machen, was die Kläger als Missbrauch bei der Verwendung der materiellen Zeugen- und Einwanderungsgesetze bezeichneten.
„Es sollte keine Überraschung sein“, sagte Richter Anthony M. Kennedy schrieb für eine fünfköpfige Mehrheit in einem von ihnen, „dass eine legitime Politik, die die Strafverfolgungsbehörden anweist, Einzelpersonen wegen ihrer vermuteten Verbindung zu den Angriffen zu verhaften und festzuhalten, eine unterschiedliche, zufällige Auswirkung auf arabische Muslime haben sollte, obwohl der Zweck der Politik darin bestand, weder Araber noch Muslime anzugreifen.“
In den zehn Jahren seit den Anschlägen wurde die Regierung auch beim Einsatz von Informanten und Stichoperationen deutlich aggressiver und säte Misstrauen in einigen Teilen der muslimischen Gemeinschaften. In einer solchen Operation wurde ein Imam in Albany in eine fiktive Verschwörung verwickelt, die Schulterraketen und die Ermordung eines pakistanischen Diplomaten in New York beinhaltete.
Verteidigung der 15-jährigen Haftstrafe gegen den Imam Yassin M. Aref, Staatsanwälte sagten, das neue Paradigma der Prävention rechtfertige die Taktik. „Das Federal Bureau of Investigation ist verpflichtet, alle verfügbaren Ermittlungsinstrumente einzusetzen“, schrieb die Staatsanwaltschaft 2007 in einem Brief an das Berufungsgericht, „einschließlich einer Stichoperation, um diejenigen, die bereit und willens sind, Terroristen zu helfen, von unseren Straßen zu entfernen.“
Schutz „Ernsthaft verwässert“
Nicht alle neuen Taktiken zur Bekämpfung des Terrorismus in den Vereinigten Staaten basierten auf bestehenden Gesetzen. „Bei der elektronischen Überwachung hatten Sie eine große Veränderung“, sagte John C. Yoo, Juraprofessor an der University of California in Berkeley, der für seine aggressive Rechtsberatung und seine expansive Sicht der Exekutivgewalt als Beamter des Justizministeriums in der Bush-Regierung bekannt wurde.
Im Jahr 2002 zum Beispiel gewährte ein spezielles Bundesberufungsgericht, das United States Foreign Intelligence Surveillance Court of Review, dem Justizministerium weitreichende neue Befugnisse, um Abhördaten für Geheimdienstoperationen in Strafsachen zu verwenden. „Dies revolutioniert unsere Fähigkeit, Terroristen zu untersuchen und terroristische Handlungen zu verfolgen“, sagte Ashcroft.
Nach Enthüllungen über das Abhören der internationalen Kommunikation ohne Gewähr billigte der Kongress das Programm weitgehend. Diese rechtlichen Änderungen, verbunden mit markanten technologischen Fortschritten, haben es der Regierung ermöglicht, Informationen zu sammeln.
„Der vierte Verfassungszusatz wurde ernsthaft verwässert“, sagte Professor Herman, der an der Brooklyn Law School lehrt. Sie fügte hinzu, sie sei beeindruckt von „der Menge an Überwachung, die mit immer weniger gerichtlicher Überprüfung und immer weniger individualisiertem Verdacht entfesselt wurde.“
Sowohl die Bush- als auch die Obama-Regierung wurden von Liberalen dafür kritisiert, dass sie übermäßige Geheimhaltung anwenden und insbesondere das Privileg des Staatsgeheimnisses in Anspruch nehmen, um zivilrechtliche Prozesse gegen Dinge wie Überstellungs- und Überwachungsprogramme einzustellen. Nach internationalen Maßstäben hat die Öffentlichkeit jedoch viel über geheime Regierungsaktivitäten gelernt.
„Dass so viele der von der Exekutive im Gefolge von 9/11 begangenen Missbräuche ans Licht gekommen sind, ist ein weiteres Zeichen des amerikanischen Ausnahmezustands“, schrieb Professor Roach, „der sich in den Aktivitäten einer freien Presse manifestiert, die durch Amtsgeheimnisse, die in den meisten anderen Demokratien zu finden sind, nicht eingeschränkt wird.“
Die Meinungen darüber, ob die Bemühungen zur Bekämpfung des Terrorismus in den Vereinigten Staaten Kollateralschäden für politische Meinungsverschiedenheiten, Religionsfreiheit und Vereinigungsfreiheit verursacht haben, gehen auseinander.
„Wenn Sie es historisch betrachten“, sagte Professor Yoo, „könnten Sie sagen: „Ich kann nicht glauben, dass wir uns im Krieg befinden“, wenn Sie sehen, wie viel geredet wird. Die bürgerlichen Freiheiten sind viel besser geschützt als das, was wir in früheren Kriegen gesehen haben.“
Professor Cole war weniger zuversichtlich.
„Seit 9/11 hat sich das Strafrecht ausgeweitet und Menschen, die nur humanitäre Hilfe für bedürftige Familien geleistet haben, als „Terroristen“ umgarnt, während die Privatsphäre und die politischen Freiheiten, insbesondere für diejenigen in muslimischen Gemeinschaften, zurückgegangen sind“, sagte er. „Einerseits haben die letzten 10 Jahre gezeigt, dass das Strafrecht effektiv zur Terrorismusbekämpfung eingesetzt werden kann; andererseits hat es auch gezeigt, dass die Forderung nach Prävention allzu schnell zum Missbrauch Unschuldiger führen kann.“